建阳：对部分小作坊监督抽检 确保月饼质量

(二)行政组织法 传统的行政组织法理论凝聚点在于行政主体这一概念上。

如果软法的形成或制定缺乏，甚至排斥了共同体成员的参与，就可能沦为相应组织、团体、机构负责人专制和滥权的工具。但是，执政党对国家、社会的领导并不是，也不可能随心所欲地进行，它必然受社会现实政治、经济、文化及其制度的即成运作模式影响。

深圳市近年亦有类似的规定。即使建成，也可能会随时垮塌。现实社会是法治国家建设的无可选择的空间。对于社会公权力可能的腐败，有两种最基本的监督、制约途径：一种是社会共同体内部及其成员的监督、制约。[13]参见中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的第五部分。

很显然，执政党，尤其是执政党的领导干部的法治理念和法治能力对于法治社会的建设是至半重要的。除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须前置审批。该阶段是指当问责对象对问责决定不服时，有权在法定期限内向问责决定主体提出申诉，请求复审。

但是在具体实践中，本级人大及其常委会在问责程序中往往只是扮演橡皮图章的角色，各级政府、党委却在整个问责的全过程中代为发挥主导性的关键作用。导致责任意识缺失的原因主要包括以下三个方面： 第一，官本位[2]的传统思想对建立健全学校突发事件问责制产生了巨大的思想障碍。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《问责暂行规定》）第三章规定了实行问责的程序，但是对具体的问责程序并没有做出详细规定。第二，问责文化环境不成熟。

在学校及教育部门承担责任之后，并不意味着个人责任的减免，相应的责任人员也要为自己的过失负责，接受相应的惩罚。（六）问责程序不规范 我国问责制还处于起步发展阶段。

比例原则是指被问责对象受到的制裁方式，必须与其自身过错大小、造成的损失及其影响程度等客观事实成比例，这是确保公平、理性问责的基础和前提，这在一定程度上能够避免责任与过错不相适应的现象。由于问责主体与问责对象之间存在着上下关系、内部关系，直接导致了学校突发事件问责的力度与效果不尽如意。（四）问责对象不准确 鉴于引发学校突发事件的多因性，学校与社会和政府的联系日益密切，学校突发事件中的各种法律关系也变得更加复杂。（三）问责主体薄弱 问责主体旨在解决由谁问责的问题，即当出现问责事由时，有权对相关人员开展问责的个人或组织的统称。

在我国高校突发事件问责实践中，问责主体较为单一，主要表现为本系统内的上问下责，即主要由本级人民政府或党委对相关教育部门和所涉学校问责，或者由教育部门对所涉学校和相关责任人问责，这种缺乏系统外的异体问责的制度弊端是明显的，因为突发事件的发生往往具有复合性，当上级机关也负有一定的连带责任、间接责任时，就很难保证问责结果的公正性与合理性，且具有动力不足的劣势，也难以保障问责程序开展的及时性和有效性。笔者认为，我国学校突发事件问责制的基本原则体系应当涵盖以下五个方面： 第一，依法问责原则。问责程序仍不健全，实践中普遍采用权力问责的方式，距离制度问责的目标仍有差距。根据问责对象的不同，学校突发事件问责决定主体应当包括本级人大及其常委会、人民政府、党委和教育部门。

[3] 第三，对权力监督制约机制的认识不到位。（二）问责对象 问责对象的不明确直接影响到学校突发事件问责制应有功能的发挥。

因此，还应当重点加强人大及其常委会、政府对教育部门监管责任的问责。问责范围主要针对突发事件中滥用职权或不正当行使职权的行为，缺乏对突发事件预警人员的不作为或故意拖延行为进行问责。

[8]参见宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第376页。参见胡良俊：《浅议我国领导干部引咎辞职制度》，载《学术探讨》2004年第12期。每个环节中的相关责任人都应当纳入到问责范围。（一）问责主体 问责主体揭示出相关责任人应当对谁负责的基本逻辑，其广度和深度直接决定了问责机制是否符合民主政治的基本要求以及行政权运行的基本逻辑。目前我国学校突发事件的问责重点是对事发和事后执行不力的问责，较少对事前问责的关注。时间长了，就造成相关责任人员缺乏问责意识，为大事留下隐患。

然后，在有法可依的基础上，注重问责法律的实施问题，即问责主体的所有活动都必须在法定的权限和范围内进行，任何逾越法定边界的行为都将被视为无效，正所谓无法律、则无问责。[1]课题组曾在2011年7月至2011年12月专门对1144名学生、87名各学校的中层领导以及42名各学校校级领导（涉及约86个城市）开展问卷调查。

启动程序应当包含依申请启动程序和依职权启动程序两种情形，前者主要指社会公众等异体问责主体在法定权限内向问责启动主体提供问责线索来源以申请问责，后者指问责启动主体直接发现符合问责范围的事件时，有权在法定管辖范围内直接启动问责程序。它不仅能够有效地指导并约束学校突发事件问责法律规范的制定、解释和适用，更为重要的是，当法律规定本身比较抽象或者宽泛时，该原则能够充分发挥其填补法律空白或者漏洞的作用，形成对问责主体裁量权的有效规制。

复审的主体应当是问责决定主体的上一级领导监督机关，审理方式可以以书面审理为主。目前，学校突发事件问责主要是依据一些行政法规、部门规章、规范性文件及学校自身的制度规定，这些规定往往很少涉及到问责程序或对问责程序只做笼统规定，可操作性不强，弊端明显。

近年来，我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展，在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生，但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在，这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。[7]参见田宝军、齐子玉：《教育行政问责的发展趋势与当前高校行政问责制度完善的对策》，载《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第5期。缺少申诉程序，将会使问责对象的救济权利无法得到有效保障，等等。[2]正如有学者所概括的，中国传统政治文化的核心就是官本位，具体表现在三个方面：一是万般皆下品,唯有做官高。

可见，完善问责制不仅对于学校应急管理能力的提升有巨大促进作用，对于实现学校突发事件应急管理目标有着重要的意义，是促进学校突发事件治理能力现代化的强大推动力，这实际上也是通过推进学校治理能力现代化来深化教育领域的综合改革，以适应国家治理能力现代化建设的必然需求。与实体正义相比，程序公正亦具有独立的价值。

第五，直接责任与间接责任相结合原则。[8]程序是保证问责活动规范有序运行的关键，在整个学校突发事件问责过程中有着十分重要的作用。

根据《暂行办法》的规定，在学校突发事件中可以将被问责对象分为相关单位和负责人两种。【中文摘要】近年来，我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展，在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生，但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在，这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。

当然，一方面源自于人性中趋利避害的本能，但同时，问责结果是否合理，即问责结果与过错程度能否相适应，也成为最令调查对象担忧的内容。部分教育部门工作人员和学校管理人员认为学校具有一定的自治权，无需受到监督与制约，否则会对学校的工作起到阻碍作用，这些认识不足在一定程度上导致问责制在实践中遭遇软阻抗。（五）问责方式及其适用 学校突发事件问责制应当明确规定问责对象所应承担的责任类型和内容。[7]依据单位责任与个人责任相结合的基本原则，学校突发事件的问责对象应当包括单位和个人，前者主要是指突发事件所涉的学校及相应的教育部门，后者则应涵盖教育部门和学校的相关领导、具体责任人。

（四）问责程序 依据法律和事实来进行问责、规范问责程序，是发展和完善学校突发事件问责制的必由之路。因此，社会公众更多的是通过间接手段（批评、建议、申诉、控告、检举、举报等方式）作用于问责决定主体，问责程序是否正式启动还要经过有权主体的严格审查。

在学校突发事件问责实践中，学校管理人员要对其自身违法或不当行为造成的重大损失和不良后果承担直接责任，学校主要负责人以及教育部门行政人员也要承担一定的监管责任，两者相互结合，缺一不可。学校突发事件问责制应当关注于突发事件的整个过程，包括事前预防、事发应对和事后处置等各个环节。

在问责的过程中不可偏失任何一方，在追究学校管理责任的同时，还应当检视教育部门的监管责任。因此，学校突发事件问责对象应当涵盖教育部门和学校两个单位，具体包括教育部门和学校的相关领导干部、具体岗位责任人等个人。